O primeiro semestre de 2013 tem sido dedicado a realização das Conferências Intermunicipais de Educação. Tais conferências são importantes etapas para a realização da II Conferência Estadual de Educação, a ocorrer entre os meses de agosto e setembro deste ano; e também da II Conferência Nacional de Educação, a II CONAE, a ocorrer no mês de fevereiro de 2014.
Para se ter a idéia da importância de tais instâncias de participação, pactuação, deliberação e decisão, foi por intermédio das discussões e propostas havidas no âmbito da I CONAE, realizada no ano de 2010, que se chegou a redação das 20 metas e respectivas estratégias que integram o Projeto de Lei Complementar (PLC nº 103/2012) que visa instituir o segundo grande Plano Nacional de Educação (PNE) da história brasileira. De caráter decenal, tal PLC hoje ainda tramita no Congresso Nacional.
Neste ano, para a II CONAE, o tema é bastante sugestivo: “O Plano Nacional de Educação na articulação do Sistema Nacional de Educação – participação popular, cooperação federativa e regime de colaboração”. Observa-se que o desafio proposto é aprofundar ainda mais o regime de colaboração existente entre a União, os estados e seus municípios, no sentido de conseguir, em comunhão de desígnios e com uma clara e justa repartição de atribuições e competências, dar cumprimento às metas propostas no PNE. Além disso, tal desafio denota de maneira ainda mais contundente o fato de que as Conferências de Educação são parte integrante de um contexto maior: o do Sistema Nacional de Educação (SNE).
Um bom sistema de políticas públicas é composto por, pelo menos, três grandes grupos de estruturas: em primeiro lugar, um organismo gestor, papel conferido aos órgãos públicos responsáveis por cada área governamental, geralmente secretarias municipais, estaduais, ministérios ou órgãos da administração indireta (fundações, autarquias, empresas públicas ou sociedades de economia mista). Em segundo lugar, as instâncias de participação popular, pactuação, deliberação e decisão, de caráter normativo, consultivo, deliberativo e fiscalizador, grupo do qual fazem parte os fóruns, conselhos e suas respectivas câmaras temáticas, conferências, comitês, comissões intergovernamentais, grupos de trabalho e demais foros de participação. E, em terceiro lugar, os instrumentos de gestão, grupo do qual fazem parte os fundos de fomento, financiamento e incentivo e os planos plurianuais de políticas públicas.
No âmbito da Política Nacional de Educação, consegue-se observar as três espécies básicas de organismos, instân-cias e instrumentos de gestão acima descritas. Tem-se o Ministério da Educação (MEC) como órgão gestor da Política e do Sistema Nacional de Educação; o Conselho Nacional de Educação (CNE) e suas câmaras, assim como a CONAE, o CONSED, a UNDIME, o Fórum Nacional de Conselhos Estaduais de Educação, a UNCME, dentre outras, como instâncias de participação, pactuação, deliberação e decisão; e, por fim, o FUNDEB, o FNDE e o PNE enquanto instrumentos de gestão. Assim sendo, analisando sob esta ótica, observa-se que SNE existe de fato.
Ocorre que há uma grande carência de interpenetração nas relações interdependen-tes que deveriam existir entre tais instituições, instâncias e instrumentos, de caráter nacional, e suas equivalentes nas demais esferas federativas. Tal carência, decorrente da ausência de regulamentação plena sobre o funcionamento do SNE, pode ser suprida através do estabelecimento de um sistema de eclusas, de “tubos e conexões interfe-derativas”, em que haja interpenetração de ações não somente entre os órgãos gestores, mas também no que diz respeito as atribuições e competências das instâncias de articulação, pactuação e decisão (decisões vinculativas e assentos definidos a partir da participação na esfera federativa anterior, por exemplo) assim como a interoperabilidade entre os instrumentos de gestão (transferências fundo-a-fundo, por exemplo).
Além disso, observa-se que um necessário aperfeiçoamento quanto ao funcionamento do SNE pressupõe, por sua vez, dois pontos cruciais: em primeiro lugar, uma repartição mais clara de competências federativas; e, em segundo lugar, o estabelecimento de standards que caracterizem, concretamente, o regime de colaboração.
A repartição de competências é necessária para permitir a redução de assimetrias sistêmicas entre os entes da federação, extirpando a competição entre as redes e sistemas de ensino e permitindo o estabelecimento de um sistema de complementação de atua-ção. Hoje, tal repartição de competên-cias no campo educacional se materializa no disposto no art. 211, §§ 1º, 2º e 3º, da CF/88, a respeito da competência preferencial de cada um dos três entes da federação conforme os segmentos/ciclos/modalidades de oferta da educação básica; e nas transferências ou composição conjunta dos valores do FUNDEB e FNDE para o financiamento das despesas classificáveis como manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE), bem como dos programas ditos suplementares (merenda, transporte e livro didático).
Sem prejuízo de outros, o mais importante aspecto relacionado à revisão da repartição de competências é o financiamento: qual é o aporte de recursos que cada ente federativo deve destinar para o FUNDEB? Os atuais 25% da receita tributária seriam suficientes para dar conta de todos os desafios da educação, incluin-do a universalização do acesso e a melhoria constante da remuneração de profissionais docentes e não-docentes? Quem arbitra os fatores de repartição do FUNDEB? Quais se-riam as outras verbas ou fontes de recursos que poderiam ser destinadas/vinculadas ao FUNDEB? Os recursos dos roayalties do petróleo, incluindo os do pré-sal, poderiam ser destinados, exclusivamente, a educação? A resposta a essas e outras perguntas são essenciais para um aperfeiçoamento do atual sistema de repartição de atribuições e respectivo financiamento de ações educacionais na União, estados e municípios.
Já o estabelecimento de padrões mínimos (standards) de parceria e cooperação, a fim de bem caracterizar o regime de colaboração, pode ser realizado a partir do inventário de boas práticas e experiências exitosas já existentes entre estados e municípios. Há uma série de cooperações, por vezes informais, que mesmo carecendo de institu-cionalidade e segurança jurídica, são capazes de em si caracterizar a cooperação própria do regime de colaboração.
Menciono, a título de exemplo, as parcerias mais recorrentes que ocorrem entre estados e municípios: permuta de professores entre redes, alteração de dependência administrativa de unidades escolares, ordenamento conjunto de matrículas por critérios territoriais, formação inicial e continuada de docentes de forma compartilhada entre as redes estaduais e municipais, acompanhamento pedagógico compartilhado conforme o segmento/ciclo/modalidade de ensino, avaliação compartilhada de desempenho de alunos, celebração de convênios para operacionalização do transporte, merenda escolar, saúde na escola, distribuição de livro didático, dentre outras.
Alguns Estados, ainda que na ausência de regulamentação legislativa, têm tentado aperfeiçoar a institucionalidade necessária para o regime de colaboração através de instrumentos infra-legais. Acre, Bahia e Pará, por exemplo, trabalham, há algum tempo, no estabelecimento e renovação constante de seu “Pacto pela Educação do Estado com os municípios”, assim como o Tocantins tem igualmente se esforçado para estabelecer o “Plano de Articulação do Regime de Colaboração”. Em ambos os exemplos, se estabelecem metas e resultados a serem atingidos sobre indicadores de resultado e desempenho pré-estabelecidos. A partir do cumprimento de tais metas, o Estado sinaliza com a possibilidade de operar transferência voluntária de recursos (além das transferên-cias obrigatórias), através da celebração de convênios, como uma espécie de prêmio pelo cumprimento das contrapartidas municipais. Tais recursos são destinados a implementação de ações diversas visando a ampliação do acesso ou melhoria da qualidade das condições de oferta das redes municipais de educação básica. A esse regime o Estado da Paraíba refere-se como “Sistema de Contrapartidas Sociais”.
Nesse sentido, observa-se um grande campo em aberto de discussões, sobre o qual podem, devem e estão se debruçando os participantes de nossas Conferências Intermunicipais de Educação. As discussões, debates e proposições em torno dos 7 eixos temáticos que integram o tema principal, já mencionado, visam aprimorar o funcionamento do Sistema Nacional de Educação, do pacto federativo educacional e do regime de colaboração; e ter o Plano Nacional de Educação como o grande catalisador e indutor deste aprimoramento, pois, afinal, um bom plano plurianual de políticas públicas, como pretende ser o novo PNE, deve ser, ao mesmo tempo, conteúdo e continente do seu respectivo sistema de políticas públicas.
*Daniel Zen é secretário de Estado de Educação e Esporte.