A regularização fundiária é uma estratégia eficiente para combater o desmatamento na Amazônia?

Segundo os dados disponibilizados pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), o ápice do desmatamento anual na Amazônia aconteceu em 1995, quando cerca de 29 mil km² de florestas foram derrubadas.

A pressão de ambientalistas e da comunidade internacional, combinada com a crise econômica pós-Plano Real de 1994, contribuíram para uma queda acentuada do desmatamento já em 1997, quando apenas 13,2 mil km² de florestas foram destruídas.

Com a recuperação da economia, a área anual desmatada foi aumentando paulatinamente após 1997 até alcançar 27,4 mil km² em 2004, a segunda mais elevada desde que o INPE passou a monitorar a destruição da Amazônia em 1988.

Mais uma vez foi forte pressão contra a destruição sem controle da floresta. Como resposta, o governo federal criou o Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm) para tentar diminuir o desmatamento e fomentar o desenvolvimento sustentável da região.

O PPCDAm objetivava reduzir em 80% o desmatamento até 2020. Para aprimorar as ações de fiscalização e controle, o INPE criou o sistema DETER para emitir em tempo quase real alertas de desmatamento. Como resultado, já em 2007 o desmatamento recuou para apenas 11,5 mil km².

Entretanto, contra todas as expectativas, no ano seguinte (2008) o desmatamento apresentou leve alta, atingindo 11,9 mil km². Na avaliação do governo, dentre as possíveis razões para esse aumento, os conflitos fundiários e a falta de regularização agrária na região poderiam ser grandes contribuidores.

Para minorar os conflitos e agilizar a regularização fundiária das terras da União na Amazônia Legal, foi aprovada em 2009 a Lei 11.952, que, entre outras providências, criou o Programa de Regularização Fundiária, denominado “Terra Legal”, coordenado e executado pelo então Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA).

Era um desafio e tanto. Das 113 milhões de hectares de terras federais na Amazônia, 55 milhões tinham situação indefinida e precisavam ter destinação legal (reforma agrária, unidades de conservação, etc.) para livra-las da grilagem, que então se acreditava ser responsável pela maior parte dos desmatamentos ilegais na região.

Apesar da grande expectativa gerada e do forte apoio financeiro recebido, os resultados do “Programa Terra Legal” foram decepcionantes. Até maio de 2016, sete anos após a sua criação, o programa tinha destinado apenas cerca de 3 milhões de hectares de 20 milhões previstas, distribuídas entre 17.101 títulos de terra, mais de 95% deles para agricultores familiares.

Na avaliação da pesquisadora Brenda Brito, do Imazon, em depoimento dado para a revista Época em 2014, o programa tinha avançado na identificação das terras nos cartórios e no mapeamento por satélite, mas a titulação ainda era lenta.

Na opinião de Brenda Brito, a regularização fundiária é indispensável para o sucesso das políticas ambientais na Amazônia. Para isso ela citou a estimativa que se fazia então de que 71% dos desmatamento realizados no Pará até 2011, equivalentes a cerca de 175 mil km² – uma área maior que o Acre -, foram feitos em áreas sem definição fundiária.

O “Programa Terra Legal” enfrentou muitos desafios sob o ponto de vista burocrático. Inicialmente integrou o Ministério do Desenvolvimento Agrário. Com a extinção deste em 2016, teve suas atribuições transferidas para a Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário, vinculada à Casa Civil da Presidência da República.

Com a eleição do atual presidente, pouco simpático às causas ambientais e claramente desinteressado no processe de regularização e reforma agrária na região – seu governo parece querer fomentar conflitos e não resolvê-los – o “Programa Terra Legal” foi extinto no início de 2019.

A extinção do programa descartou equipes técnicas capacitadas e experientes, assim como colocou em risco a preservação do banco de dados único acumulado pelo programa. Algo certamente indispensável para uma futura retomada no processo de regularização fundiária na Amazônia.

Para extinguir o “Programa Terra Legal”, o governo não fez uma avaliação de sua efetividade no que toca à sua contribuição para a diminuição do desmatamento. Ficou no ar a pergunta:

– Será que a regularização agrária contribui mesmo para diminuir o desmatamento na Amazônia?

A resposta, ainda que parcial para essa pergunta foi revelada em um artigo científico publicado na revista Nature Sustainability no dia 18 de maio desse ano. A pesquisa, realizada por pesquisadores da Universidade de Cambridge, do Reino Unido, e do Ipam, no Pará, analisou respostas de 10.647 proprietários de terra beneficiários do “Programa Terra Legal” entre 2011 e 2016.

Ao contrário do que se esperava, os pesquisadores encontraram evidências que sugerem que os pequenos e médios proprietários rurais beneficiados pelo programa “aumentaram” o desmatamento que praticavam depois que foram beneficiados com os títulos das terras. Em contraste, as áreas desmatadas pelos proprietários de grandes áreas de terras permaneceram praticamente inalteradas.

Os autores do estudo observaram que os proprietários beneficiados com títulos de terra fizeram mais desmatamento na medida em que o preço dos produtos oriundos de seus cultivos ou do gado que criavam aumentou, indicando grande integração desses produtores ao mercado, em detrimento de qualquer iniciativa de conservação ambiental.

A conclusão do estudo é de que apenas a regularização fundiária não é suficiente para brecar o desmatamento na Amazônia. É preciso integrar essa iniciativa com outras políticas para que os benefícios ambientais esperados se concretizem.


Para saber mais:

Andrade, L. C. et al. Programa Terra Legal? Quem são os beneficiários da regularização fundiária na Amazônia Legal? In: Seminário Governança de Terras e Desenvolvimento econômico, Campinas, 2016.

Benedict, P.A.; Benyishay, A.B.; Andreas, K.; Reis, Reis, T.N.P. Impacts of a large-scale titling initiative on deforestation in the Brazilian Amazon. Nature Sustainability (2020). Disponível em: https://doi.org/10.1038/s41893-020-0537-2


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(*) Evandro Ferreira é engenheiro agrônomo e pesquisador do INPA e do Parque Zoobotânico da UFAC

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